Seconda parte

  1. La dialettica tra le finalità perseguite dal giudice tedesco e quelle perseguite dalla BCE è resa evidente in un più recente ciclo di pronunce. Dopo la sentenza Gauweiler,il Tribunale costituzionale tedesco, con rinvio pregiudiziale che ha dato luogo alla pronuncia della Corte di giustizia relativa al caso Weiss, ha ulteriormente sollevato il dubbio circa la natura ultra vires delle decisioni BCE.

La Corte di giustizia respingeva al mittente le citate perplessità ribadendo la conformità del PSPP (o “quantitave easing”) con i Trattati istitutivi, indicando come base giuridica per l’acquisto di attività finanziarie nel mercato secondario lo Statuto BCE (art. 18) e riconoscendo il carattere proporzionato di tale acquisto rispetto all’obiettivo di combattere la deflazione non solo all’interno di alcuni Stati membri dell’Unione, ma anche in seno a quest’ultima complessivamente intesa. Sempre in Weiss, il giudice del Lussemburgo affermava che il rispetto del principio di proporzionalità di cui all’art. 5 par. 4 TUE era in qualche modo garantito in re ipsa, poiché la stessa BCE agisce sulla base di determinate basi giuridiche che già richiedono l’assolvimento della verifica della proporzionalità di tali stesse misure (oltre al citato art. 5 TUE, la Corte cita gli artt. 119, paragrafo 2 e 127, paragrafo 1, TFUE).

In tal modo veniva riconosciuto che quegli interventi della BCE avevano conseguenze sotto il profilo della “invasione di campo” di obiettivi di politica monetaria rispetto a finalità di tipo più generale. E, in effetti, sempre in Weiss la Corte ammette apertis verbis che «al fine di esercitare un influsso sui tassi di inflazione, il SEBC è necessariamente portato ad adottare misure che hanno determinati effetti sull’economia reale, i quali potrebbero altresì essere ricercati, per altri scopi, nell’ambito della politica economica» (punto 66).

Il giudice tedesco aveva finora accettato le indicazioni della Corte di giustizia volte a offrire una certa coerenza al sistema delle politiche dell’Unione, alla luce degli obiettivi a queste sottese in particolare nei campi rilevanti di politica monetaria e politica economica.   La posizione assunta da ultimo (maggio 2020) dalla Corte tedesca contraddice tale “pacificazione”, concentrando la propria critica su alcuni punti essenziali in buona misura già sollevati col rinvio pregiudiziale che ha dato luogo alla sentenza Weiss.

La “filosofia” di fondo della sentenza tedesca è quella secondo cui l’adozione di un programma sull’acquisto di titoli di Stato (PSPP) rientra tra le competenze di politica monetaria della BCE, ma può essere validamente adottato e attuato soltanto se le misure siano proporzionate agli obiettivi di tale politica. Il problema è che il Tribunale costituzionale tedesco valuta il requisito di proporzionalità dando per scontato che la BCE, in via prognostica, e la Corte di giustizia, in via diagnostica, non abbiano proceduto a tale indagine. Quel Tribunale, sostituendosi alle istituzioni dell’Unione in virtù del vizio rilevato, applica il principio di proporzionalità tedesco a un atto dell’Unione (la decisione contestata) sul quale già le istituzioni sovranazionali avevano espresso il loro apprezzamento in virtù del citato art. 5 TUE.

Il passaggio ritenuto da tutti i critici giuristi più disruptive del modello consolidato di rapporti tra livelli nazionali e sovranazionale di giurisdizione è quello in cui si ritiene che il giudice di Lussemburgo non abbia sottoposto l’azione della BCE a un effettivo controllo di conformità con il principio delle competenze di attribuzione e, alla luce del citato principio di proporzionalità, non abbia eseguito un’opera di bilanciamento degli effetti di politica economica e fiscale del PSPP rispetto agli obiettivi di politica monetaria. Per concludere che la corte di giustizia dell’UE, nella sentenza Weiss, abbia agito ultra vires.

II.         Il “dialogo costituzionale” tra Corte di giustizia dell’Unione e corti costituzionali nazionali è un topos degli studi giuridici europei. Il tema è ampiamente noto negli studi giuridici contemporanei di area europea e concerne l’affermazione della teoria dei c.d. “controlimiti”, concernenti  un “nucleo duro” di norme e principi di rango costituzionalistico (Gaja e Adinolfi, Cartabia).

Emblematico, da questo punto di vista, è stato il caso inerente all’affermazione progressiva degli standard di tutela fondamentali nell’ordinamento creato dai trattati di Roma secondo i parametri oggi sanciti formalmente all’art. 6 TUE. Questa disposizione, nello stabilire che l’ordinamento dell’Unione garantisce i diritti e le libertà fondamentali inerenti alla persona umana, richiama i parametri costituzionali degli Stati membri dell’Unione in una con quelli di altri ordinamenti basati su accordi internazionali che mirano a tale medesima protezione. Il riferimento agli ordinamenti degli Stati membri risponde a una risalente esigenza espressa soprattutto dalla Corte di giustizia ogniqualvolta quest’ultima, nel valutare o applicare le rilevanti fonti del diritto dell’Unione, si trova chiamata ad accertare che tali fonti rispettino i diritti fondamentali della persona umana. Difatti, tra le Corti costituzionali che per prime hanno rilevato un dubbio sulla perfetta coincidenza di tali parametri con quelli già riconosciuti dalle carte costituzionali degli Stati membri dell’Unione, figura proprio il Tribunale costituzionale tedesco.

Paradigmatica di tale dibattito è la giurisprudenza costituzionale tedesca So-lange, nata più o meno come reazione alla sentenza della Corte di Giustizia CE Internationale Handelgesellschuft mhH del 17 dicembre 1970, che aveva fissato il principio comunitario secondo cui nessuna normanazionale di uno Stato membro (nemmeno se contenuta nella Carta costituzionaledi tale medesimo Stato, dove pure possono risiedere gli stessi princìpiai quali la Corte del Lussemburgo dichiara di ispirarsi) potesse rappresentareun valido e adeguato strumento di interpretazione del diritto comunitario,sostituendosi ai mezzi che l’ordinamento comunitario stesso predisponeper tale fine interpretativo. Solo in questa prospettiva, affermò la Corte di Giustizia, si può riconoscere la possibilità di tutelare i diritti fondamentali, allorchési tratti di valutare se questi siano lesi da un atto comunitario. Nellasentenza in questione è infatti espressamente indicato come il bilanciamento tra il rispetto dei diritti fondamentali e la necessità che l’ordinamento comunitario persegua gli obiettivi che si è dato nei suoi trattati istitutivi comporti che “la salvaguardia di quei diritti (fondamentali dell’individuo), ricavabili dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, deve essere garantita nel quadro della struttura e degli obiettivi della Comunità” (Rizzo 2001).

Le questioni non sono dissimili da quelle inerenti alle politiche monetarie ed economiche dell’Unione e alla loro maggiore o minore ampiezza in termini di incidenza sulle scelte nazionali nei medesimi ambiti. Si tratta sempre di stabilire il margine rispetto al quale le due corti possono “invadere” il campo reciproco di competenze, nella misura in cui gli Stati membri dell’Unione hanno deciso di cedere porzioni di sovranità all’Unione stessa e, da quel momento in poi, hanno realmente rinunciato a sindacare anche in via giurisdizionale l’operato delle istituzioni “comuni”. La presa di posizione del Tribunale costituzionale tedesco rispetto alle recenti decisioni della BCE ha effetti tanto più dirompenti quanto più tende ad aggredire quel criterio di “uniformità” sotteso soprattutto e eminentemente all’interpretazione del diritto di fonte sovraordinata (europea).

Riconoscere tanto al giudice costituzionale quanto alle autorità pubbliche di uno Stato membro il diritto di “riappropriarsi” autonomamente dei propri spazi di intervento anche allorché degli atti “comuni” siano stati adottati a livello dell’Unione, indebolisce quel requisito essenziale secondo cui le fonti di rango sovraordinato necessitano di un’interpretazione quanto più coerente su tutto il territorio dell’Unione. A ciò è infatti preposta la Corte di giustizia dell’Unione, la sola autorizzata a offrire una lettura autentica delle fonti giuridiche dell’Unione. Ciò avviene, emblematicamente, attraverso il ricorso allo strumento del rinvio pregiudiziale sollevato dai giudici nazionali dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione (Daniele).

La Corte di giustizia non si è però limitata a interpretare gli strumenti delle politiche economiche e monetaria dell’Unione alla luce dei rilevanti criteri. Ha infatti avuto occasione di rimarcare come, pur tenendo conto della possibilità per le corti interne di intervenire in base al citato criterio dei “controlimiti”, le stesse istituzioni dell’Unione hanno “a portata di mano” uno strumento particolarmente significativo che consente loro di ponderare  ex ante la legittimità degli atti da adottare. Trattasi, per l’appunto, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che impone non solo agli Stati membri ma anche alle istituzioni dell’Unione di rispettare determinati standard di protezione delle persone.

La pervasività di tali parametri di tutela è stata riconosciuta dalla Corte dell’Unione proprio con riguardo a quegli strumenti che, come il MES, si pongono a latere del quadro istituzionale e formale dell’ordinamento creato dai trattati. Su questa base, la Corte ha concluso che un’eventuale lesione di tali diritti attraverso uno strumento di sostegno finanziario deciso nel quadro del MES può essere oggetto di esame da parte della stessa Corte dell’Unione attraverso un’azione risarcitoria (cfr. artt. 268 e 340 TFUE) da parte dei soggetti eventualmente lesi (Poulou).

Conclusioni.

Si è certato sin qui di offrire una lettura “a diritto costante” dei temi attualmente al centro del dibattito pubblico, soprattutto sotto la lente della rilevanza giuridica delle questioni sul tappeto.

Il conflitto attuale tra corti è foriero di rischi rilevanti alla luce anche degli strumenti recentemente proposti dalla Commissione europea per fare fronte alla crisi pandemica, con la conseguente necessità di definire le priorità di tali stessi strumenti sia sul piano oggettivo (data la varietà di questioni e politiche rilevanti, da quella ambientale a quella sanitaria, da quella economica a quelle sociali e del lavoro) sia sul piano soggettivo, ossia in ragione del diverso livello di gravità con cui la pandemia ha colpito ciascuno dei Paesi membri dell’Unione.

Occorre quindi superare le persistenti diffidenze reciproche (soprattutto quelle esistenti tra diversi livelli di governance, a livello nazionale e a livello “sovranazionale”) riguardo alla possibilità che le situazioni di crisi siano meglio gestibili proprio attraverso le istituzioni comuni previste dai trattati. La perdita di coesione politica, oltre che formale (giuridica) o economica, in questa difficile fase espone a seri rischi non tanto e non solo l’Unione ma, soprattutto, gli stessi Stati membri.

di Alfredo Rizzo (INAPP – Istituto nazionale per le politiche pubbliche)

Bibliografia essenziale

Cartabia M. (2014), Commento all’art. 4 TUE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Milano, Giuffré, pp. 25-28

Daniele L. (2014), Commento all’art. 267 TFUE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Milano, Giuffré, pp. 2103-2121

Fabbrini F. (2016), The European Court of Justice, the European Central Bank and the Supremacy of EU Law, Maastricht Journal of European and Comparative Law,  pp. 3-16

Gaja G. e Adinolfi A. (2010), Introduzione al diritto dell’Unione europea, Roma-Bari, Laterza

Mooij A. A. M. (2016) The Weiss judgment: The Court’s further clarification of the ECB’s legal framework: Case C-493/17 Weiss and others, EU:C:2018:1000,Maastricht Journal of European and Comparative Law, p. 449-465

Nascimbene B. e Sanna C., Commento all’art. 6 TUE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Milano, Giuffré, pp. 54-70

Poulou A. (2017), The Liability of the EU in the ESM Framework, Maastricht Journal of Eropean and Comparative Law, pp. 127-139

Rizzo A. (2001), L’Unione europea e la Carta dei diritti fondamentali. Un rapporto da definire, la Comunità internazionale, pp. 103-128

Rizzo A. e Di Majo F. (2014), Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Milano, Giuffré, pp. 2589-2620 Tufano M.L. (2014), Commento all’art. 125, in A. Tizzano (a cura di) Trattati dell’Unione europea, Milano, Giuffré, pp. 1326 -1331