Prima parte

La pronuncia del giudice costituzionale tedesco emessa all’inizio del maggio 2020 è di quelle sentenze che verranno ricordate come lo furono le pronunce che, tra fine degli anni sessanta e inizio anni settanta del secolo scorso, sollevarono un serrato confronto tra quella stessa corte, altre corti costituzionali degli Stati membri (soprattutto quella italiana) e la stessa corte di giustizia dell’Unione (allora comunità economiche europee).

Le questioni recenti hanno tuttavia un altro connotato. Chi conosce il processo di integrazione realizzato prevalentemente attraverso l’intensa opera interpretativa della Corte istituita attraverso i trattati di Parigi (CECA) e Roma (CEE e Euratom), non può non rimarcare che quello che in gergo viene definito come il “dialogo tra corti” ha riguardato aspetti di tipo formale relativi in particolare alla conformazione dell’ordinamento creato da quei trattati come  basato su principi, valori e regole equiparabili a quelli degli ordinamenti degli Stati membri. A quei tempi, veniva in rilievo la questione dei diritti fondamentali, che gli ordinamenti nazionali hanno notoriamente garantito sin dai loro testi costituzionali, a differenza di quello creato dai trattati almeno sino all’adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

Oggi, il dialogo (o conflitto) “costituzionale” tra corte tedesca e Corte di giustizia nel settore della politica monetaria verte su aspetti che hanno un’incidenza meno diretta sui diritti delle persone. Trattandosi, infatti, di cooperazione nel settore delle politiche monetarie, il dibattito ha sempre ruotato intorno alla vexata quaestio se quelle politiche siano come tali “isolabili” dalle scelte di carattere più generale (economiche, sociali e del lavoro) che tanto gli Stati quanto l’Unione sono di volta in volta chiamati a prendere.

  1. Le recenti crisi che hanno investito l’Europa continentale sin dal 2007 hanno invocato diversi interventi sia da parte delle istituzioni dell’Unione en tant que telle, sia da parte di quelle istituzioni che godono di uno statuto particolare come la Banca centrale europea. In termini solamente giuridici e istituzionali, la dialettica ha sempre riguardato il grado di pervasività che tale tipo di interventi, nel settore prevalentemente monetario, può avere rispetto ad altri ambiti, quelli nei quali l’Unione e la Banca centrale europea godono di poteri assai meno incisivi.  

Un primo problema da dirimere ha riguardato la possibilità di rispettare la separazione anche in casi di crisi economiche dei paesi membri. L’art. 125 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che “suggella” le disposizioni concernenti la politica economica (cfr. Cap. I del Titolo VIII del Trattato), dispone il principio di no bail out: l’Unione non deve intervenire in casi di crisi nazionali del debito. Il divieto, fondato su una concezione fortemente monetarista del modello economico impostato dai trattati, è stato sottoposto parzialmente a deroga già in occasione della crisi del debito greco. Tale deroga non è stata contestata formalmente da parte dei giudici nazionali né da parte della Corte di giustizia dell’Unione, che si è comunque limitata a stemperare la portata di quegli interventi rispetto al dettato dell’art. 125 TFUE.

In effetti, è stato notato che sul piano formale gli obblighi che derivano per gli Stati dalla loro appartenenza all’Unione economica e monetaria si fondano su principi anche confliggenti tra loro, come, da un lato, quello di sussidiarietà e, dall’altro, quello di solidarietà. Il principio in questione  pervade di sé il funzionamento dell’Unione europea ed è annoverato tra quelle norme “di chiusura” del sistema cui le istituzioni dell’Unione possono o, a seconda dei casi, devono ricorrere per rivendicare la superiorità degli obiettivi comuni perseguiti attraverso i trattati. 

Riprova della non sempre felice tensione tra le due politiche – quella monetaria e quella economica – è il fatto che, sotto l’egida della prima, sono stati adottati strumenti formali non solo rientranti nel sistema delle fonti dell’Unione. Ciò è avvenuto dalla fine degli anni novanta innanzitutto attraverso il consolidamento delle riunioni dei ministri finanziari ed economici dei governi nazionali denominate successivamente ECOFIN.

Per quanto riguarda i Paesi che adottano l’Euro, la norma contemplata sin dal trattato costituzionale e che corrisponde all’attuale art. 136 TFUE, dopo aver rinviato alle procedure decisionali applicate alla politica monetaria (artt. 121 e  126), al terzo paragrafo prevede l’istituzione del meccanismo europeo di stabilità (MES). Questo è stato formalmente introdotto attraverso un accordo esterno al quadro istituzionale dell’Unione al fine di realizzare l’obiettivo indicato dalla norma del trattato, ossia il raggiungimento e/o mantenimento della “stabilità della zona euro”.  Altro strumento che  si pone a latere del sistema delle fonti e al quadro istituzionale dell’Unione en tant que telle è quello denominato fiscal compact, ossia il Trattato  sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.

Fino a qualche tempo fa sia la Corte di giustizia sia le corti costituzionali nazionali sembravano aver trovato un punto di equilibrio nella dialettica in parte già richiamata tra, da un lato, perseguimento di esigenze di stabilità della zona euro soprattutto attraverso l’imposizione di alcuni parametri come quelli relativi al rapporto deficit/PIL di ciascuno Stato e, dall’altro lato, perseguimento dell’obiettivo di solidarietà riconosciuto dai trattati stessi (art. 122 TFUE citato). La tensione si riscontra nella realizzazione del citato principio di no bail out, che vieta tanto all’Unione quanto ai suoi Stati membri di farsi carico dei disavanzi derivanti da esposizioni debitorie eccessive assunte da ciascun ente pubblico di qualsiasi stato membro dell’Unione.

Questo istituto ha ricevuto un’interpretazione  meno rigida rispetto alle modalità con cui viene realizzato. Anche in questo caso rileva la pronuncia Pringle, in cui la Corte dell’Unione metteva a confronto il citato MES con la regola del no bail out, per rilevare  come la norma del trattato che istituisce quel meccanismo non vieta la concessione di un’assistenza finanziaria da parte degli Stati dell’Unione o di quest’ultima a favore di uno Stato membro, in quanto il MES non permette che lo Stato che riceve il sostegno scarichi all’esterno la gestione del proprio debito. Secondo la Corte, il MES, limitandosi a intervenire per obiettivi determinati e sulla base di una condizionalità molto chiara, non può essere considerato come un modello di intervento che deroga al generale principio  no bail out.

In realtà, anche nell’ambito del funzionamento del MES rileva la dialettica tra politica economica (ispirata al divieto di accollamento del debito pubblico di un ente sia in senso “orizzontale” sia in senso “verticale”) e politica monetaria, proprio nel senso che pare irrealistico immaginare che dinanzi a crisi di più ampia portata e estensione l’Unione europea possa continuare a intervenire sul presupposto di una sua assai ridotta disponibilità finanziaria e “istituzionale”.

I limiti oggettivi indicati restringono  di molto la possibilità per l’Unione di intervenire in modo sufficientemente risolutivo in caso di crisi del debito, ad esempio imponendo a tutti i propri Stati membri di sostenere materialmente tali crisi in virtù del principio solidaristico. Le tensioni sembrano vieppiù ravvivate dal recentissimo e serrato confronto tra Corte di giustizia dell’Unione e tribunale costituzionale tedesco rispetto ad altri strumenti cui hanno fatto ricorso di recente le istituzioni dell’Unione in materia propriamente di politica monetaria.

Il contenzioso ha avuto come oggetto lo strumento denominato Public Sector Purchase Program (PSPP o quantitative easing), adottato dalla Banca Centrale Europea attraverso la sua decisione che in verità richiamava un altro strumento ideato in ambito attiguo al sistema dell’Unione, ma non adottato formalmente da quest’ultima. Si trattava dell’Outright Monetary Transaction (OMT): concepito a livello politico nel 2012, e in realtà mai attuato, l’OMT contemplava un meccanismo di acquisto da parte della BCE di titoli del debito pubblico nazionali sui mercati secondari, proprio allo scopo di sostenere l’eccessiva esposizione dei paesi membri dell’Unione a livello internazionale.

Su questo schema la Corte di giustizia è intervenuta con sentenza emessa su un rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale federale tedesco per la prima volta con pronuncia del 2015 nel caso Gauweiler, vertente sulla validità delle decisioni del Consiglio direttivo BCE in attuazione del programma OMT sui mercati secondari del debito sovrano.

di Alfredo Rizzo (INAPP – Istituto nazionale per le politiche pubbliche)