Affinché si abbia piena contezza del significato giuridico e politico della sentenza della Corte Costituzionale Federale Tedesca, emessa il 5 maggio 2020, è necessaria una preliminare, breve, descrizione dei contenuti delle disposizioni del Trattato dell’Unione Europea richiamati dalla stessa sentenza, e segnatamente degli artt. 5, 19, 127.

La sentenza richiama, inoltre, gli artt. 12 e ss. del Trattato che ha istituito il Meccanismo Europeo di Stabilità, finalizzato a salvaguardare la stabilità finanziaria del Sistema Euro mediante appositi dispositivi di assistenza finanziaria a favore di Stati in gravi difficoltà economiche.

Ebbene, l’art. 5 del Trattato della Unione Europea, fra l’altro, stabilisce, oltre al cosiddetto principio di attribuzione, in base al quale l’Unione Europea agisce esclusivamente nei limiti delle competenze attribuitegli dagli Stati membri, anche il principio di proporzionalità, secondo il quale il contenuto e l’azione dell’Unione Europea si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati della stessa Unione.

L’art. 19 del Trattato prevede poi che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea abbia pieno potere di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati.

L’art. 127 stabilisce, fra l’altro, che il Sistema Europeo di Banche Centrali debba prefiggersi l’obiettivo della stabilità dei prezzi e debba sostenere le politiche economiche generali dell’Unione per realizzarne gli scopi, agendo “in conformità del principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza”.

Effettuate tali premesse di diritto positivo, è da rilevare che il pronunciamento della Corte Costituzionale Federale Tedesca evidenzi che una sentenza dell’11 dicembre 2018, emessa dalla Corte di Giustizia Europea, abbia ritenuto di poter delibare, in autonomia, una decisione della Banca Centrale Europea relativa ad un Programma di acquisto di titoli di Stato emessi dagli Stati membri dell’Unione. Si tratterebbe, però, a giudizio della Corte tedesca, di un punto di vista non condivisibile perché ignorerebbe completamente i reali effetti di politica economica del citato programma di acquisto dei titoli di Stato.

Secondo la diversa interpretazione propugnata, sarebbe legittima, con riguardo al caso di specie, la concorrente competenza giurisdizionale della Corte Costituzionale e delle corti degli altri Stati membri della U.E.

La Corte Costituzionale tedesca, in sentenza, rimarca, appunto, che gli Stati membri non possono astenersi dal procedere, ove ne ravvisino la necessità, alla revisione di atti ultra vires, atti cioè assunti in difetto o in eccesso di potere, da parte della Unione Europea, considerato che, come è noto, l’U.E. non si è evoluta in senso proprio in uno Stato federale. La Corte tedesca sottolinea, in particolare, che i metodi tradizionali europei di interpretazione ed i principi giuridici generali comuni alle leggi degli Stati membri non possono essere manifestamente ignorati.

La critica mossa alla Corte di Giustizia Europea è dunque molto netta, ove si consideri che esplicitamente, in sentenza, si lamenta che quest’ultima abbia ignorato gli effetti reali del programma di acquisto di titoli di Stato da parte della BCE, ai fini di una doverosa valutazione di proporzionalità.

La Corte federale lamenta inoltre che la stessa Corte di Giustizia non abbia espresso una valutazione globale del programma di acquisto sotto il profilo della proporzionalità, circostanza che impedirebbe di verificare se la BCE abbia effettivamente osservato i limiti di mandato di politica monetaria. La Corte tedesca, cioè, le rimprovera di aver applicato erroneamente il principio di proporzionalità, così da non consentire una salvaguardia delle competenze degli Stati membri.

In altri termini, la Corte di Giustizia dell’U.E. è andata al di là del mandato giudiziario conferito, avendo intrapreso una interpretazione erronea del principio di proporzionalità. La critica non si limita, peraltro, solo a ritenere sia stato sottratto un ambito di giudizio che permane di pertinenza dei giudici nazionali; essa si incentra anche su una erronea autolimitazione della Corte di Giustizia, avendo quest’ultima ritenuto di poter restringere il suo controllo giurisdizionale solo nel caso in cui gli errori di valutazione da parte della BCE, in merito alle competenze di quest’ultima, risultino manifesti.

Court of Justice of the European Union, Luxembourg

Evidenziate tali carenze, la Corte Costituzionale tedesca dichiara di non essere vincolata dalla decisione della Corte di giustizia, non essendo riscontrabili “sufficienti considerazioni di proporzionalità” ed essendosi verificato “un superamento delle competenze della BCE”.

In definitiva, la Corte tedesca riscontra che la BCE non ha effettuato un bilanciamento e una ponderazione tra l’obiettivo di politica monetaria e gli effetti di politica economica del programma di acquisto dei titoli di Stato, effetti così ritenuti tracimanti la sfera di competenza della Unione Europea.

Rilevati i detti errori, andando in contrario avviso rispetto alla citata sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea dell’ 11 dicembre 2018, la Corte tedesca ritiene legittimo e doveroso uno scrutinio del Programma di acquisto dei titoli di Stato e a riguardo osserva che quest’ultimo:

1) migliora le condizioni di rifinanziamento degli Stati membri, in quanto “consente di ottenere finanziamenti sui mercati di capitali a condizioni migliori”;

2) ha un impatto significativo sulle condizioni di politica fiscale in cui operano gli Stati membri e “potrebbe avere gli stessi effetti degli strumenti di assistenza finanziaria ai sensi dell’art. 12 e seguenti del Trattato MES”;

3) che il suo volume e la sua durata possono rendere “sproporzionati gli effetti” del medesimo;

4) incide anche sul settore delle banche commerciali, “trasferendo grandi quantità di titoli di Stato ad alto rischio ai bilanci dell’Eurosistema” e migliorando significativamente la situazione economica delle banche interessate ed aumentandone il rating;

5) che gli effetti di politica economica del programma includono anche l’impatto su azionisti, affittuari, proprietari di immobili, risparmiatori o titolari di polizze assicurative, ravvisandosi “notevoli perdite per il risparmio privato”;

6) che esso “abbassa i tassi di interesse generali e permette alle aziende economicamente non redditizie di rimanere sul mercato”;

7) che la lunghezza temporale e l’aumento del suo volume aggravano “il rischio che l’Eurosistema diventi dipendente dalle politiche degli Stati membri”, potendosi “mettere a repentaglio la stabilità dell’unione monetaria”.

Non paga di tali critiche, la Corte rimarca che la BCE non ha soppesato i detti effetti di politica economica “sulla base di considerazioni di proporzionalità” e chiede alla BCE di fornire una dimostrazione del contrario, in assenza della quale “non è possibile effettuare un efficace controllo giurisdizionale sul fatto che la BCE abbia rispettato il suo mandato”.

In sentenza è inoltre dichiarato che, per stabilire con certezza se il governo tedesco e il Bundestag abbiano violato i loro poteri “non sostenendo attivamente la cessazione del Programma per l’acquisto dei titoli di Stato”, occorre acquisire i “comprensibili” motivi mediante i quali il Consiglio direttivo della BCE abbia valutato la sussistenza ed il rispetto della proporzionalità.

Dopo aver così argomentato, la Corte asserisce di non essere in grado, allo stato, di verificare “una manifesta elusione del divieto di finanziamento monetario”. E nondimeno la stessa Corte Federale dichiara che il governo tedesco e il Bundestag sono tenuti “ad adottare misure attive contro il Programma di acquisto dei titoli di Stato nella sua forma attuale” e dichiara altresì che il significativo superamento delle competenze da parte dell’Unione Europea impone agli organi costituzionali tedeschi di adottare misure di revoca di atti assunti in difetto di potere.

In concreto, la Corte tedesca evidenzia che il governo federale e il Bundestag sono obbligati ad adottare misure intese a garantire che la BCE effettui una valutazione di proporzionalità, con riferimento al più volte menzionato Programma di acquisto titoli di Stato, e siano anche tenuti a monitorare      le decisioni dell’Eurosistema sugli acquisti dei titoli di Stato, affinché il Sistema Europeo di Banche Centrali rimanga nei limiti del mandato risultante nel Trattato dell’Unione Europea.

La chiusa della sentenza è nel senso che gli organi costituzionali, le autorità amministrative ed i tribunali tedeschi non possano partecipare né attuare atti dell’Unione Europea ultra vires, fuoriuscenti cioè dai limiti dei poteri assegnati mediante i Trattati Europei, cosicché, dopo un periodo transitorio di tre mesi, la Bundesbank “non può partecipare all’attuazione e all’esecuzione delle decisioni della BCE ”, salvo che la BCE non adotti una nuova decisione che dimostri “in modo comprensibile e motivato” che gli obiettivi di politica monetaria di cui al Programma di acquisto di titoli di Stato non siano sproporzionati rispetto agli effetti di politica economica e fiscale risultanti dal programma.

Si tratta di un pronunciamento che, rispetto al problema dell’acquisto dei titoli di Stato da parte della BCE al fine di soddisfare il bisogno di liquidità, lascia trapelare un chiaro dissenso della giurisprudenza tedesca rispetto alla linea interpretativa, più flessibile, assunta dalla Corte di Giustizia Europea. Dissenso concernente, in apparenza, soltanto la corretta interpretazione del pur significativo principio di proporzionalità previsto dall’art. 5 del Trattato dell’U.E.

La discordia è invero molto più profonda, considerato che detto principio, nel sancire che le azioni dell’U.E. debbano limitarsi a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati, presupporrebbe un riconoscimento giurisprudenziale univoco di tali obiettivi, allo stato del tutto carente. Il grave dissenso coinvolge inoltre le stesse funzioni del Sistema Europeo di Banche Centrali.

Come riferito, la Corte tedesca ha ravvisato un superamento del principio di proporzionalità e una incompatibilità del Programma di acquisto dei titoli di Stato da parte della BCE con le disposizioni di cui all’art. 127 del Trattato dell’Unione Europea.

Anche quest’ultima disposizione, nel determinare   gli obiettivi del   Sistema   Europeo   di   Banche Centrali – mantenimento della stabilità dei prezzi, sostegno alle politiche dell’Unione affinché si realizzino gli obiettivi di cui all’art. 3 – presupporrebbe una chiara e condivisa delineazione degli scopi dell’Unione Europea.

È significativo che l’art. 127 del Trattato U.E., richiamato dai giudici tedeschi, specifichi che il Sistema Europeo di Banche Centrali “agisce in conformità del principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza”. Può darsi che la presa di posizione della giurisdizione tedesca riveli palesemente che la Germania intende interpretare i Trattati Europei nel senso che essi abbiano attribuito all’unione monetaria ed al principio di economia di mercato il significato di valori cardine.

Conta poco, invero, che l’art. 3 del Trattato dell’Unione Europea potrebbe essere suscettibile di diversa interpretazione. Basti dire che, fra l’altro, esso stabilisce che l’Unione Europea “promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà fra gli Stati membri”. Piuttosto, ancora una volta, in concreto, emerge che alla Germania interessa conservare, in autonomia, la politica economica nazionale e la politica fiscale.

A tal fine, infatti, l’unione monetaria, dalla prospettiva tedesca, è solo una sorta di fondamentale puntello che sta consentendo alla Germania di elaborare efficaci politiche economiche nazionali in presenza di prezzi resi quanto più possibile stabili e che sta consentendo inoltre di effettuare investimenti finanziari redditizi in tutta Europa. Colpisce, nel caso di specie, la piena sintonia fra salvaguardia degli interessi nazionali tedeschi, sia politici sia economici, e la giurisprudenza veicolata da quelle corti apicali.

Di contro, in Italia è desolante constatare che, già nel 1981, fu deciso di separare il potere governativo dal potere monetario, allora ancora in capo alla Banca di Italia. Successive leggi Italiane che hanno liberalizzato i capitali finanziari privati, anche internazionali, hanno finito per impedire del tutto alla giurisprudenza italiana di poter svolgere, alla stessa stregua di quella tedesca, una funzione di salvaguardia degli interessi economici Italiani, interessi aventi, peraltro, anche una plausibile configurazione costituzionale (alla luce degli artt. 3, secondo comma Cost. e 47 Cost.).

Quanto alla compatibilità costituzionale dell’adesione alla moneta unica rispetto ai principi repubblicani che informano la Costituzione Italiana, purtroppo, il dibattito si rivelò politicamente e culturalmente rarefatto. E forse anche ciò ha influito sulle diverse modalità attraverso cui i due Paesi, Germania e Italia, hanno inteso implementare nel diritto interno gli obblighi di natura euro-unitaria.

di Salvatore Gullì (avvocato presso il Foro di Catanzaro)